National Coalition
UN-Kinderrechtsausschuß überprüft Deutschen Erstbericht

Hartmut Gerstein

Der UN-Ausschuß für die Rechte des Kindes hat auf seiner Sitzung vom 6.-7. November 1995 den Erstbericht der Bundesrepublik über die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention -KRK- in Deutschland überprüft. In einer öffentlichen Anhörung stellte sich die deutsche Regierungsdelegation den Fragen der Ausschußmitglieder. Angeführt wurde die Delegation vom Leiter der Ständigen Vertretung bei den Vereinten Nationen, Herrn Alois Jelonek, Wortführer für die Verhandlung war Herr Dr. Reinhard Wabnitz, Abteilungsleiter „Kinder und Jugend" beim Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend.

Herr Dr. Wabnitz räumte während der Verhandlungen ein, daß man in Deutschland die Bedeutung der Kinderrechte bisher nur unzureichend erkannt habe. Bei der Verwirklichung befinde man sich in einer Phase des Lernens, wobei allerdings die Bundesregierung nicht allein zuständig sei, da hier auch die Länder und Gemeinden angesprochen seien. Für die Verwirklichung der Kinderrechte werde insbesondere die Zusammenarbeit mit den Nichtregierungsorganisationen gesucht, die in der National Coalition zusammengeschlossen sind.

Konkret wurde auf der Sitzung von Regierungsvertretern zugesagt, daß die bei der Ratifizierung geäußerten Vorbehalte überprüft werden. Das BMFSFJ werden die Forderung nach Verankerung von Kinderrechten im Grundgesetz unterstützen und sich dafür einsetzen, daß der Anteil der deutschen Entwicklungshilfe - auch zum Vorteil der Kinder - mindestens 0,7% des Bruttoinlandsprodukts beträgt. Ferner werde sich die Bundesregierung für ein weltweites Verbot der Herstellung und Verbreitung von Landminen einsetzen, stärkere Anstrengungen zur Bekämpfung der Fremdenfeindlichkeit unternehmen und - insbesondere in der EU - für eine Verbesserung des Umweltschutzes und die Verwirklichung ökologischer Kinderrechte eintreten. Zugesagt wurde auch eine Verbesserung der Rechte von Kindern, die Opfer von Gewalt wurden, sowie eine Neufassung des Mißhandlungsverbots im BGB.

Ein Hauptinteresse des Ausschusses galt der tatsächlichen Situation von Kindern in Deutschland. Gefragt wurde nach konkreten Untersuchungen über die wirtschaftlichen Verhältnisse von Familien mit Kindern, aber auch nach Studien zu der Frage, welche grundlegenden Bestimmungen der Konvention von der Bevölkerung in Deutschland am wichtigsten eingeschätzt werden. Besorgnis wurde geäußert über die Situation von Flüchtlingskindern und jungen Asylsuchenden. Hier konnten den Regierungsvertretern keine Zugeständnisse abgerungen werden.

Die Mitglieder des Ausschusses machten in der Diskussion deutlich, daß sie in Deutschland eine umfassende Strategie zur Verwirklichung der Kinderrechte vermissen. Gerade im Hinblick auf die Kompetenzen von Bund, Ländern und Gemeinden sei ein permanenter Koordinator für den Schutz von Kinderrechten notwendig, der auch die Nichtregierungsorganisation in den Dialog einbeziehen müssen. Außerdem sollten die Kinderrechte stärker zum Gegenstand von Parlamentsdebatten gemacht werden.

Schriftliches Ergebnis der Verhandlung

Zum Abschluß seiner Beratungen über den Deutschen Erstbericht veröffentlichte der UN-Ausschuß ein 36 Punkte umfassendes Schlußdokument mit abschließenden Beobachtungen (concluding observations). Hierin wird dem Bericht bescheinigt, er liefere ein umfassendes Bild des gesetzlichen Rahmens für die Verwirklichung der KRK in Deutschland, enthalte aber nur unzureichende Informationen darüber, wie die Prinzipien und Vorschriften der KRK im ganzen Lande tatsächlich umgesetzt werden. Der Ausschuß begrüßt daher den offenen und selbstkritischen Ansatz der Delegation bei der Beantwortung der von ihm erhobenen Fragen und ihre klarstellenden Erläuterungen der Maßnahmen, die unternommen und in Aussicht genommen werden, um die KRK in Deutschland umzusetzen.

Positiv wird hervorgehoben, daß

- die Delegation die Bereitschaft der Regierung erklärt hat, die Vorbehalte im Hinblick auf eine mögliche Rücknahme zu überprüfen,

- Deutschland die Beteiligung von Kindern auch über 15 Jahren an bewaffneten Konflikten als unvereinbar mit dem Kindesinteresse erklärt hat und bereit ist, diesbezüglich ein freiwilliges Zusatzprotokoll zu unterstützen, und daß die Regierung außerdem den internationalen Ruf nach einem Verbot der Herstellung und Verbreitung von Landminen unterstützt,

- die Regierung eine Expertengruppe beauftragt hat, ein umfassendes Bild der Situation von Kindern in Deutschland in einem Kinder- und Jugendbericht an den Bundestag wiederzugeben,

- die Bundesrepublik noch größere Anstrengungen unternehmen wird, um fremdenfeindliche und rassistische Tendenzen zu verhindern und bekämpfen, und sich im Rahmen der Europaratskampagne für ein friedliches Zusammenleben unterschiedlicher Kulturen und Rassen einsetzt,

- die Bundesrepublik sich bereiterklärt hat, über die Früherkennung und Verhinderung von Gewalt und sexuellem Mißbrauch in der Familie Forschungsvorhaben zu entwickeln und weiterreichende Maßnahmen zu ergreifen sowie Initiativen zum Schutz von Kindern gegen schädliche Auswirkungen der Medien zu unterstützen,

- die Bundesregierung vorbereitende Maßnahmen trifft, um die Haager Konvention über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit bei grenzüberschreitenden Adoptionen zu ratifizieren,

- die Bundesrepublik große Anstrengungen unternimmt, eine verhältnismäßig hohe Zahl von Flüchtlingen und Asylbewerbern, insbesondere aus Ex-Jugoslawien, aufzunehmen,

- die Bundesrepublik ernste Anstrengungen unternommen hat, um sexuelle Ausbeutung zu bekämpfen, sowie Auslandstaten und den Besitz von pornographischen Darstellungen von Kindern unter Strafe gestellt hat,

- die Bundesrepublik die Programme der Internationalen Arbeitsorganisation ILO zur Abschaffung der Kinderarbeit unterstützt.

Ferner vernimmt der Ausschuß mit Interesse, daß ab 1996 jedes Kind einen Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz hat.

Bedenken des Ausschusses

Der Ausschuß listet anschließend die Hauptpunkte auf, bei denen der Bericht Anlaß zu Bedenken gibt. Bedauert wird das Ausmaß der Vorbehalte, die die Bundesrepublik geäußert hat. Zweifel bestünden bei einigen Erklärungen hinsichtlich ihrer Folgen und der Vereinbarkeit mit den in der Konvention niedergelegten Rechten. Der Ausschuß beklagt außerdem, daß der Etablierung eines Koordinierungs- und Überwachungsmechanismus offenbar ungenügende Aufmerksamkeit geschenkt worden sei. Dieser sei notwendig, um die KRK in Bund, Ländern und Gemeinden gleichermaßen umzusetzen. Ein solcher Koordinierungs- und Überwachungsapparat sei besonders wichtig, um die Förderung von Initiativen und Programmen zugunsten von Kindern im Licht der Konvention bewerten zu können.

Der Ausschuß ist besorgt über das unzureichende Bewußtsein und die mangelnden Kenntnisse von Erwachsenen und Kindern hinsichtlich der Prinzipien und Vorschriften der Konvention. Der Ausschuß erkennt an, daß sich die Bundesrepublik klar dazu bekannt hat, die KRK als Handlungsrahmen für Maßnahmen zugunsten von Kindern heranzuziehen. Er ist jedoch beunruhigt, daß nur unzureichend darüber nachgedacht wurde, wie Kindern in Gesetzgebung, Politik und Programmen der Status eines Rechtssubjekts zuerkannt werden kann. Die Verankerung der unter anderem in Art.2 (Achtung der Kindesrechte, Diskriminierungsverbot) und Art. 3 (Wohlergehen des Kindes) niedergelegten Prinzipien werde offenbar vernachlässigt.

Der Ausschuß vertritt die Ansicht, daß die aus Art. 12, 13 und 15 KRK resultierenden Verpflichtungen der Einbeziehung von Kindern in Entscheidungen innerhalb der Familie, bei Verwaltungs- sowie Gerichtsentscheidungen nur unzureichend beachtet worden sind. Anerkannt werden die großen Anstrengungen und Fortschritte bei der Herstellung der Einheit von alten und neuen Bundesländern. Die Herstellung vergleichbarer Lebensverhältnisse und Strukturen von Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe sei jedoch noch nicht abgeschlossen und es gäbe insbesondere bei nichtehelichen Kindern und Ein-Eltern-Familien Benachteiligungen hinsichtlich des Lebensstandards.

Besorgt zeigt sich der Ausschuß über die unzureichende Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse und Rechte von Kindern, die als Asylsuchende und Flüchtlinge ins Land kommen. Insbesondere das Asylverfahren bei Kindern, die Handhabung der Familienzusammenführung und die Abschiebung von Kindern in sichere Drittländer sowie die Flughafenregelung geben Anlaß zur Beunruhigung. Hier sieht der Ausschuß, daß insbesondere Art. 2, 3, 12, 22 und 37 (d) KRK nicht genügend beachtet wurden und daß der Umsetzung von Artikel 9 und 10 KRK unzureichende Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Auch die medizinische Versorgung von asylsuchenden Kindern entspräche offenbar nicht den Vorschriften der Konvention, insbesondere Art.2 und 3 KRK.

Im Hinblick auf das Jugendstrafrecht äußert der Ausschuß Bedenken gegenüber der Vorbehaltserklärung zur Artikel 40 Abs. 2b Ziffer ü KRK. Diese scheine das Recht des Kindes auf Zugang zum Recht und auf ein faires Verfahren sowie das Recht auf Rechtsbeistand und Verteidigung einzuschränken.

Vorschläge und Empfehlungen

Der Ausschuß begrüßt insbesondere die Äußerung der Delegation, sie werde auf die Verankerung eines eigenständigen Rechtes für Kinder im Grundgesetz hinwirken. Er empfiehlt die weitere Prüfung der Vorbehaltserklärungen mit dem Ziel der Rücknahme. In Anbetracht der Diskussion im Ausschuß und unter Berücksichtigung der in Aussicht genommenen Rechtsänderungen seien diese Vorbehalte offenbar nicht notwendig oder würden andererseits Anlaß zu Zweifeln geben, ob sie mit der KRK vereinbar sind.

Der Ausschuß schlägt vor, die Einrichtung einer ständigen und wirkungsvollen Koordinierungsstelle für die Verwirklichung der Rechte des Kindes auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene voranzutreiben. Außerdem empfiehlt er die Entwicklung eines Bewertungs- und Überwachungssystems, das alle von der Konvention berührten Bereiche anspricht, auf einer umfassenden und systematischen Sammlung von Daten aufbaut und für die am leichtesten verwundbaren Gruppen höchste Aufmerksamkeit gewährleistet, wobei vorherrschende ökonomische und soziale Ungleichheiten überbrückt werden. Der Ausschuß ist ermutigt durch das Engagement der Regierungsdelegation, eine engere Zusammenarbeit und den Dialog mit Nichtregierungsorganisationen und Kindergruppen zu pflegen, die mit der Überwachung der Umsetzung von Kinderrechten betraut sind. Der Ausschuß regt an, daß insbesondere die Arbeit von Ombuds-Institutionen daraufhin untersucht werden sollte, welchen möglichen Beitrag sie zur Überwachung und Umsetzung der Kinderrechte leisten können.

Mit Blick auf Art. 4 KRK (Verwirklichung der Kinderrechte) unterstreicht der Ausschuß die Wichtigkeit der Zuweisung höchstmöglicher Mittel für die Verwirklichung ökonomischer, sozialer und kultureller Rechte des Kindes auf der Ebene von Bund, Ländern und Gemeinden, insbesondere in Bezug auf die Prinzipien der Nicht-Diskriminierung (Art.2) und des vorrangigen Kindesinteresses (Art.3).

Der Ausschuß erkennt an, daß sich Deutschland für strukturelle Hilfe an Drittstaaten insbesondere in Zentral- und Osteuropa engagiert. Er unterstützt die Anstrengungen, das Ziel von 0,7% des Bruttoinlandsprodukts für Entwicklungshilfe zu erreichen sowie Entschuldungsprogramme und Schuldenerlasse zu erwägen, um Programme zur Verbesserung der Situation von Kindern zu unterstützen. In diesem Zusammenhang betont der Ausschuß, daß sich die Vergabe von Studien über den Einfluß von Regierungsprogrammen der Entwicklungshilfe auf die Situation von Kindern als nützliches Mittel erwiesen habe, um die Auswirkungen solcher Initiativen auf die Verwirklichung der Kinderrechte zu bewerten.

Mit Befriedigung nimmt der Ausschuß zur Kenntnis, daß die Regierung erkannt habe, daß der Entwicklung einer umfassenden und systematischen Strategie der Verbreitung von Information und der Schaffung von Aufmerksamkeit für die Rechte des Kindes höchste Beachtung geschenkt werden müsse. Die Entwicklung öffentlicher Kampagnen über die Medien und die Gesellschaft einschließlich der Nichtregierungsorganisationen und Kinder- und Jugendorganisationen werde dazu beitragen, das Verständnis und den Respekt für die Kinderrechte zu verstärken.

In Hinsicht auf die von den Vereinten Nationen ausgerufene Dekade der Menschenrechtsbildung empfiehlt der Ausschuß, daß die Regierung die Gelegenheit nutzt und die weitere Herstellung von Unterrichtsmaterial über Menschenrechte und Kinderrechte fördert und die Ausbildung in Fragen der Menschenrechte, insbesondere der Kinderrechte, in die Lehrpläne von Schulen und in die Ausbildungspläne von Berufsgruppen einfügt, die mit Kindern arbeiten. Dies betrifft Lehrer, Richter, Anwälte, Sozialarbeiter, Mitarbeiter im Gesundheitswesen, bei der Polizei und den Grenz- und Einwanderungsbehörden.

Der Ausschuß begrüßt die Reformbestrebungen im Kindschaftsrecht, die unter anderem sicherstellen sollen, daß nichteheliche Kinder nicht benachteiligt werden. Er Empfiehlt, weitere Anstrengungen zu unternehmen, die Gesetzgebung mit den Prinzipien der Konvention in Übereinstimmung zu bringen und in der Rechtspolitik den Prinzipien der Nicht-Diskriminierung (Art.2) und des vorrangigen Kindesinteresses (Art. 3) höchste Bedeutung zu geben.

Fragen der Berücksichtigung des Kindeswillens und der Beteiligung von Kindern sollten nach Ansicht des Ausschusses gründlicher berücksichtigt und verstärkt werden. Es sollten daher Informationskampagnen entwickelt werden. Der Ausschuß empfiehlt außerdem, die Beteiligung von Kindern bei Entscheidungen, die sie in der Familie oder ihrem sozialen Leben betreffen, zu erweitern und auszubauen. Hierzu gehören Verfahren der Familienzusammenführung und Adoptionsverfahren.

Begrüßt wird die Zusage der Regierungsdelegation, die KRK als Instrument zu nutzen, um bei Menschen, die für Kinder sorgen, das Verantwortungsbewußtsein zu schärfen und die Notwendigkeit deutlich zu machen, daß Eltern bei der Pflege und Erziehung ihrer Kinder gleiche Verantwortung tragen. Die Anstrengungen zu Einstellungsveränderungen im Blick auf die Verhinderung jeglicher Form von Gewalt gegen Kinder einschließlich Körperstrafen in der Familie sollten fortgesetzt werden. Hierzu gehöre auch das bei der Reform des BGB in Aussicht genommene absolute Verbot körperlicher Strafen.

Es wird anerkannt, daß zusätzliche Mittel für den Familienlastenausgleich bereitgestellt wurden und die Absicht besteht, andere Maßnahmen zu ergreifen, um Probleme von Alleinerziehenden anzugehen. Auch sieht der Ausschuß, daß die Bereitschaft vorhanden ist, etwas dafür zu tun, daß ärmere Kinder besseren Zugang zu Freizeitaktivitäten bekommen. Stärkere Aufmerksamkeit sollte Untersuchungen über die Ursache der Armut von Kindern gewidmet werden und es wird vorgeschlagen, daß eine solche Analyse von einem ganzheitlichen Ansatz her erfolgt. Mögliche Verbindungen zu Problemen wie Wohnbedingungen, häusliche Unterstützung durch die Familie und die Gefahr des Schulversagens sollten aufgezeigt werden. Die Ergebnisse dieser Untersuchung könnten Diskussionen in das Parlament und die zuständigen Behörden tragen und zur Entwicklung von umfassenderen Lösungsansätzen beitragen.

Im Hinblick auf Kinder als Opfer von Umweltschädigungen schlägt der Ausschuß vor, daß mehr umfassende Forschung über mögliche Auswirkungen von Umweltverschmutzung auf die Gesundheit von Kindern betrieben wird.

Der Ausschuß ist der Auffassung, daß das Problem der asylsuchenden Kinder und der Kinderflüchtlinge stärker untersucht werden müßte. Er schlägt eine Reform vor, die der KRK und den Bedenken, die während der Diskussion im Ausschuß geäußert werden, Rechnung trägt. Unter anderem sollten derartige Initiativen auf das Verfahren eingehen, wie es insbesondere bei Kindern zwischen 16 und 18 Jahren gehandhabt wird. Dabei geht es um die Abschiebung in sichere Drittländer, die Familienzusammenführung und die Flughafenregelung und ihre Vereinbarkeit mit der Konvention (Art.2,3,5,9 Abs. 3,10,12,20 und 37 d KRK).

Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Regierung beabsichtigt, das Jugendstrafrecht zu reformieren. Dies betrifft auch die Stärkung sozialer Dienste und die Entwicklung kinderfreundlicher Verfahren im Strafprozeß bei Kindern als Opfer und Zeugen. In diesem Zusammenhang wird die Hoffnung ausgedrückt, daß die zu Art.40 Abs.2 b(ü) und (v) gemachten Vorbehalte überprüft und zurückgenommen werden.

Der Ausschuß empfiehlt außerdem einen Aktionsplan mit engen Zeitvorgaben, um Gesetzesreformen politische Linien und Maßnahmen zur vollständigen Verwirklichung der Vorschriften und Prinzipien der KRK zu initiieren. Nachdem der Ausschuß davon in Kenntnis gesetzt worden ist, daß ein Kinder- und Jugendbericht für den Bundestag vorbereitet wird, schlägt er vor, daß diese Gelegenheit genutzt wird, mit den Parlamentariern die Debatte um die Probleme von Kindern voranzutreiben, und Entschlossenheit gezeigt wird, diese Probleme anzugehen.

Der Ausschuß empfiehlt schließlich, daß der Erstbericht der Bundesregierung, das zusammenfassende Protokoll der Diskussionen im Ausschuß und die vom Ausschuß verabschiedeten abschließenden Beobachtungen (concluding oberservations) im ganzen Land weit verbreitet werden, um höhere Aufmerksamkeit für Kinderrechte auf der Ebene von Bund, Ländern und Gemeinden, bei Verwaltungen, NichtRegierungsOrganisationen, relevanten Berufsgruppen und der gesamten Gesellschaft einschließlich der Kinder zu erreichen.

Folgerungen für die Kinderrechtsdiskussion in Deutschland

Der mit zehn internationalen Expertinnen und Experten besetzte UN-Ausschuß für die Rechte des Kindes hat in einer sorgfältigen Analyse den Erstbericht der Bundesrepublik Deutschland gem. Art. 44 KRK geprüft und viele Anregungen aus der Stellungnahme der National Coalition aufgegriffen. Allein der Dialog mit den Regierungsvertretern hat vieles in Gang gesetzt und die Bereitschaft des zuständigen Ministeriums gefördert, in seiner Politik für Kinder und Jugendliche die KRK als verbindliche Vorgabe anzuerkennen.

Es wird nun insbesondere die Aufgabe der Nichtregierungsorganisationen sein, die Ergebnisse von Genf sorgfältig zu analysieren, konkrete Vorschläge zu machen, Forderungen aufzustellen und die Bundesregierung an die Einlösung der von ihr gemachten Versprechen zu erinnern. Insoweit stehen wir jetzt am Anfang einer breiten Diskussion über die Verwirklichung der Kinderrechte aus der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland.